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| Infografía; El conflicto sobre regulación de encuestas electorales en RD. La JCE suspende el art. 13 mientras el Tribunal Constitucional y el TSE definen la competencia. Fuente; Revista Electoral |
Antetítulo: Análisis
jurídico-electoral – Alfredo Ramírez P.
Por Alfredo Ramírez P.
La regulación de las encuestas
electorales en la República Dominicana ha generado una controversia jurídica
que trasciende la publicación de estudios de opinión. El debate involucra la
potestad reglamentaria de la Junta Central Electoral (JCE), el alcance de las
competencias del Tribunal Superior Electoral (TSE), las atribuciones del
Tribunal Constitucional (TC) y la protección de derechos fundamentales como la
libertad de expresión y el acceso a la información.
El conflicto se originó con la
Resolución núm. 14-2026, aprobada por la JCE el 22 de mayo de 2026, que
contiene el Reglamento que establece el procedimiento para el registro de
las firmas o empresas encuestadoras y la publicación de encuestas en materia
electoral. Su artículo 13 estableció la prohibición de publicar o difundir
encuestas con fines electorales fuera de los períodos legalmente previstos para
la precampaña y la campaña electoral.
La disposición provocó objeciones de
sectores vinculados a los medios de comunicación, las firmas encuestadoras y
organizaciones de la sociedad civil, que cuestionaron si el órgano electoral
podía establecer, mediante un reglamento, una restricción que no aparece
formulada en esos mismos términos en la legislación electoral.
Para comprender la dimensión de esta
controversia, resulta necesario examinar conjuntamente la Ley núm. 33-18, de
Partidos, Agrupaciones y Movimientos Políticos; la Ley núm. 20-23, Orgánica del
Régimen Electoral; el reglamento de la JCE y las decisiones adoptadas por las
jurisdicciones electorales y constitucionales.
El artículo 45 de la Ley núm. 33-18
regula los procesos de selección de candidatos y candidatas a cargos de
elección popular. Su párrafo I reconoce las primarias, las convenciones de
delegados, de militantes y de dirigentes, así como las encuestas, entre las
modalidades mediante las cuales los partidos, agrupaciones y movimientos
políticos pueden escoger a sus candidatos.
Por su parte, el párrafo II reconoce a
las organizaciones políticas el derecho a decidir la modalidad, el método y el
tipo de registro de electores o padrón que utilizarán para seleccionar sus
candidaturas. El párrafo III identifica los organismos partidarios facultados
para adoptar esas decisiones, conforme a la estructura y las disposiciones de
la propia ley.
La lectura de esta norma permite
establecer una distinción fundamental: el artículo 45 se refiere a las
encuestas como mecanismo de democracia interna para seleccionar candidaturas,
no a una prohibición general de publicar estudios de opinión sobre las
preferencias electorales de la ciudadanía.
Ambas actividades pueden relacionarse
con la dinámica política, pero no son jurídicamente idénticas. Una encuesta
utilizada por una organización política para escoger a su candidato cumple una
función interna; un estudio difundido por una firma encuestadora o un medio de
comunicación busca medir y comunicar tendencias de opinión pública.
Por consiguiente, el artículo 45 debe
interpretarse dentro de su objeto específico. No sería jurídicamente adecuado
utilizarlo, de manera aislada, como fundamento suficiente para restringir la
publicación de todas las encuestas electorales. Para examinar esa restricción
es indispensable acudir también a la Ley núm. 20-23 y a las disposiciones
constitucionales aplicables.
La Ley núm. 20-23, Orgánica del
Régimen Electoral, aborda directamente las encuestas y los sondeos de opinión
con fines electorales en sus artículos 212 al 216.
El artículo 215 establece requisitos
de transparencia para la publicación de los resultados. Entre otros datos,
exige identificar a la entidad que realizó la encuesta y a quien la encargó,
así como ofrecer información sobre la metodología, el tamaño de la muestra, el
margen de error, la representatividad, el procedimiento de selección de los
encuestados y las fechas del trabajo de campo. También contempla la publicación
del texto íntegro de las preguntas y la cantidad de personas que no
respondieron a cada una.
Estas exigencias buscan que la
ciudadanía disponga de información suficiente para valorar la calidad y las
limitaciones de los resultados difundidos. La transparencia metodológica es
particularmente importante porque una encuesta constituye una estimación
estadística, no una declaración anticipada del resultado oficial de una
elección.
El artículo 216, por su parte, dispone
que durante los ocho días anteriores a la votación queda prohibida la
publicación y difusión de sondeos o encuestas electorales. Su párrafo I
establece que, antes de ese plazo, pueden publicarse las encuestas realizadas,
siempre que se cumplan los estándares generalmente aceptados sobre la materia.
Los párrafos II y III regulan las
encuestas o sondeos a boca de urna, sujetos a las condiciones establecidas en
la ley, incluidos los requisitos de depósito ante la JCE y las restricciones
sobre la divulgación de sus resultados y la protección del secreto del voto.
De la lectura de estas disposiciones
surge el núcleo del debate: mientras la Ley núm. 20-23 establece un período
específico de prohibición de publicación próximo a la votación y contempla la
difusión previa bajo determinadas condiciones, el artículo 13 del reglamento de
2026 introdujo una restricción temporal adicional al vincular la publicación de
encuestas con el inicio formal de la precampaña.
La cuestión jurídica consiste en
determinar si esa ampliación constituye un desarrollo reglamentario legítimo de
la legislación electoral o si, por el contrario, modifica los límites
establecidos por el legislador.
La JCE es un órgano constitucional
autónomo con atribuciones relacionadas con la organización, dirección y
supervisión de los procesos electorales. La Constitución y la legislación
electoral le reconocen competencias normativas y administrativas para cumplir
sus funciones.
Sin embargo, la autonomía
institucional no significa que su potestad reglamentaria carezca de límites.
Como ocurre con todos los órganos públicos, sus actuaciones deben ajustarse a
la Constitución, a las leyes y al principio de legalidad.
La facultad de reglamentar permite
desarrollar procedimientos y establecer condiciones operativas para aplicar una
norma legal. No equivale, por sí sola, a una autorización ilimitada para crear
prohibiciones o sanciones que alteren el alcance de la ley.
En el caso de las encuestas, la JCE ha
sostenido que la regulación busca evitar el proselitismo anticipado, preservar
la equidad entre las organizaciones políticas y reducir posibles ventajas
derivadas de la difusión de mediciones electorales fuera de los períodos
previstos para la actividad proselitista.
Esos objetivos merecen consideración
dentro de una democracia. No obstante, su legitimidad como finalidad no
resuelve automáticamente la cuestión sobre los medios empleados para
alcanzarlos.
El análisis debe determinar si la
restricción resulta compatible con las leyes núm. 33-18 y 20-23, si existe una
habilitación legal suficiente para establecerla y si las limitaciones y
sanciones guardan proporción con el propósito perseguido.
El artículo 13 del reglamento
contempla, además, consecuencias para las firmas encuestadoras registradas que
incumplan la prohibición, entre ellas la suspensión temporal de su registro y,
en determinados supuestos de reincidencia, su cancelación. La existencia de
estas consecuencias refuerza la necesidad de examinar la base legal de la
conducta prohibida y de las sanciones previstas.
En materia administrativa
sancionadora, la regulación debe respetar el principio de legalidad: no basta
con que una medida persiga un propósito de interés público; también debe
existir fundamento jurídico suficiente para imponerla.
La organización Justicia Sin
Fronteras, Inc. impugnó la Resolución núm. 14-2026 ante el TSE. El recurso
cuestionaba, entre otros aspectos, el artículo 13 y sus párrafos, al considerar
que la JCE habría establecido restricciones incompatibles con la legislación
electoral y con derechos vinculados a la libertad de expresión y al acceso a la
información.
El asunto fue conocido bajo los
expedientes TSE-01-0013-2026 y TSE-01-0014-2026, posteriormente fusionados.
Mediante la sentencia TSE/0025/2026, del 26 de junio de 2026, el tribunal se
declaró incompetente para conocer el recurso y remitió el expediente al
Tribunal Constitucional.
La razón central de la declinatoria
fue que la controversia, según el criterio del TSE, planteaba una cuestión de
control concentrado de constitucionalidad, cuya competencia corresponde al
Tribunal Constitucional conforme a la Constitución y la Ley núm. 137-11,
Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales.
Esta decisión abrió una cuestión
procesal de especial relevancia: determinar si la impugnación debía ser
conocida en la jurisdicción electoral o si, por la naturaleza de los argumentos
planteados, correspondía activar directamente el procedimiento de control
constitucional.
Conviene precisar que la sentencia
TSE/0025/2026 no resolvió si la prohibición establecida por la JCE era
constitucional o ilegal en cuanto al fondo. La decisión se centró en la
competencia para conocer el conflicto y en la vía procesal que debía seguirse.
El Tribunal Constitucional examinó la
remisión realizada por el TSE y, mediante la sentencia TC/0852/26, del 4 de
septiembre de 2026, ordenó devolverle el expediente.
El TC consideró que un tribunal que se
declara incompetente no puede, mediante esa sola decisión, constituir al
Tribunal Constitucional en órgano de envío o reenvío de un proceso. La
jurisdicción constitucional debe ser apoderada por los mecanismos procesales
previstos en la Constitución y en la Ley núm. 137-11.
En otras palabras, el hecho de que un
tribunal entienda que una controversia plantea una cuestión constitucional no
significa que pueda transferir automáticamente el expediente al TC y dar por
cumplido el procedimiento requerido para iniciar el control concentrado de
constitucionalidad.
La decisión del Constitucional se
refirió, por tanto, a la forma en que fue remitido el caso. No declaró
constitucional ni inconstitucional el artículo 13 del reglamento de la JCE,
tampoco decidió definitivamente sobre la legalidad de la prohibición ni resolvió
el fondo de las pretensiones formuladas por Justicia Sin Fronteras.
Esta precisión es indispensable para
evitar interpretaciones equivocadas. La sentencia TC/0852/26 no constituye una
validación de la prohibición de publicar encuestas ni una declaración de
nulidad de la disposición cuestionada. Su alcance inmediato fue procesal:
devolver el expediente al TSE porque la remisión no constituía una vía válida
de apoderamiento del Tribunal Constitucional.
De esta manera, la controversia sobre
la competencia judicial y la legalidad de la regulación continúa siendo
distinta de la cuestión relativa a la constitucionalidad material de la
prohibición.
La devolución del expediente plantea
la necesidad de determinar con rigor la naturaleza de la acción presentada, las
pretensiones formuladas y las atribuciones que el ordenamiento jurídico
confiere a cada jurisdicción.
El TSE tiene competencias
constitucionales y legales en materia contencioso-electoral. Su ámbito de
actuación comprende los conflictos que la Constitución y la legislación someten
a su conocimiento, pero no puede asumir atribuciones que correspondan de manera
exclusiva a otra jurisdicción.
A su vez, el Tribunal Constitucional
ejerce las competencias que le asigna la Constitución, entre ellas el control
concentrado de constitucionalidad de las normas y actos sometidos a ese
mecanismo. Su intervención debe producirse mediante las vías procesales
legalmente previstas.
La dificultad del caso radica en que
una misma controversia puede incorporar cuestionamientos de distinta
naturaleza. Una parte puede alegar que un reglamento contradice una ley;
también puede sostener que la disposición vulnera derechos constitucionales o
excede la competencia normativa del órgano que la dictó.
Esos argumentos están relacionados,
pero no son necesariamente equivalentes. La contradicción entre un reglamento y
una ley plantea un problema de legalidad; la incompatibilidad directa con la
Constitución puede activar un problema de constitucionalidad. La determinación
de la vía apropiada requiere examinar las pretensiones concretas, el objeto de
la impugnación y las atribuciones que el ordenamiento asigna a cada órgano
judicial.
Por ello, la devolución del expediente
no permite afirmar, por sí sola, que el TSE deba declarar nulo el reglamento ni
que el TC tenga que conocer automáticamente el recurso. Corresponde respetar
los procedimientos de apoderamiento y la distribución constitucional de
competencias.
La solución institucionalmente
adecuada exige que la controversia no quede atrapada en una sucesión de
declinatorias sin respuesta sobre las cuestiones jurídicas sustanciales que han
sido planteadas.
En agosto de 2026, la JCE decidió
suspender provisionalmente la aplicación del artículo 13 y de las disposiciones
sancionadoras vinculadas con la prohibición de publicar encuestas fuera de los
períodos establecidos en el reglamento, mientras se producía una solución sobre
la controversia.
Esta decisión modificó
provisionalmente la situación práctica de la disposición cuestionada, pero no
equivale a una sentencia definitiva que determine su legalidad o
constitucionalidad.
En consecuencia, deben distinguirse
tres planos: la existencia formal de la norma reglamentaria, la suspensión
provisional de su aplicación y la decisión jurisdiccional definitiva que
eventualmente determine su validez. Confundir esos planos podría llevar a
concluir, incorrectamente, que la controversia quedó resuelta por la sola
suspensión administrativa.
La suspensión tampoco elimina la
necesidad de precisar cuál es la interpretación correcta de los artículos 215 y
216 de la Ley núm. 20-23, ni determina por sí misma los límites de la potestad
reglamentaria de la JCE.
La regulación de las encuestas debe
examinarse a la luz de los principios que sostienen la democracia
constitucional. La libertad de expresión, el derecho a buscar y recibir
información, el pluralismo político y la igualdad en la competencia electoral
son elementos relevantes para valorar las restricciones impuestas a la
circulación de información sobre las preferencias ciudadanas.
Las encuestas no son infalibles y
pueden presentar errores metodológicos, sesgos de selección, problemas de
representatividad o interpretaciones interesadas de sus resultados. Sin
embargo, esas limitaciones no justifican automáticamente una prohibición
general de su publicación.
El ordenamiento jurídico puede exigir
transparencia, identificación de los responsables, divulgación de la
metodología y respeto a los períodos de silencio electoral establecidos por la
ley. La cuestión es si una restricción adicional resulta necesaria, proporcional
y compatible con el marco legal vigente.
También debe evitarse el extremo
opuesto: considerar que la libertad de expresión excluye toda regulación de las
encuestas electorales. La transparencia metodológica, la protección del secreto
del voto y las restricciones expresamente establecidas por el legislador forman
parte del marco que debe respetarse.
El debate no debe reducirse, por
tanto, a una oposición entre regulación y libertad. Se trata de determinar qué
puede regular la autoridad electoral, mediante qué instrumento jurídico y
dentro de cuáles límites.
La controversia sobre la Resolución
núm. 14-2026 revela la importancia de mantener una relación coherente entre la
Constitución, las leyes electorales, los reglamentos administrativos y las
decisiones judiciales.
El artículo 45 de la Ley núm. 33-18
reconoce las encuestas como una modalidad de selección interna de candidaturas.
Los artículos 212 al 216 de la Ley núm. 20-23 desarrollan el régimen de las
encuestas electorales, sus requisitos de publicación y las restricciones
temporales previstas por el legislador. A su vez, el artículo 13 del reglamento
de la JCE incorporó una prohibición cuya compatibilidad con ese marco legal ha
sido objeto de impugnación.
La sentencia TSE/0025/2026 declaró la
incompetencia del tribunal electoral y remitió el expediente al TC.
Posteriormente, la sentencia TC/0852/26 devolvió el caso al TSE por considerar
incorrecta la forma de remisión. Ninguna de esas decisiones resolvió definitivamente
la legalidad o constitucionalidad material de la prohibición cuestionada.
Por ello, el desenlace jurídico debe
partir de una interpretación sistemática de las normas aplicables, del respeto
al principio de legalidad y de una delimitación rigurosa de las competencias de
cada jurisdicción. La finalidad de preservar la equidad electoral no puede
sustituir el examen de la habilitación legal, del mismo modo que la invocación
de derechos fundamentales no exime del cumplimiento de las reglas electorales
válidamente establecidas.
En una democracia, la autoridad
electoral debe disponer de instrumentos eficaces para organizar y proteger los
procesos electorales; pero esos instrumentos deben mantenerse dentro de los
límites que establecen la Constitución y las leyes. La certeza jurídica exige,
además, que los conflictos de competencia no impidan indefinidamente una
respuesta sobre las cuestiones sustanciales sometidas a la justicia.
La cuestión de fondo permanece
planteada: determinar si la restricción
reglamentaria de las encuestas se encuentra dentro de las facultades legales de
la JCE o si excede los límites fijados por el legislador. La respuesta deberá
proceder de una decisión adoptada por la jurisdicción competente, mediante el
procedimiento correspondiente y con una fundamentación jurídica capaz de
conciliar la legalidad electoral, la libertad de información y la equidad
democrática.
En resumen: Con la sentencia TC/0852/26, el conflicto no termina. Vuelve al TSE que deberá
decidir si conoce el fondo o si envía a las partes a accionar por ante otra vía
(TSA o acción directa). Mientras tanto, el Art. 13 sigue suspendido por la JCE.
