Dr. Alfredo Ramírez Peguero -Abogado, politólogo y especialista en Derecho Electoral y democracia.
El Parlamento Centroamericano
(PARLACEN) es el órgano regional y permanente de representación política y
democrática del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA). Su creación
responde al proceso de integración política de Centroamérica y al propósito de
establecer un espacio permanente de diálogo, representación y concertación
entre los Estados de la región.
Con sede en la ciudad de Guatemala, el
PARLACEN inició formalmente sus funciones el 28 de octubre de 1991, cuando se
instaló oficialmente su primera Asamblea Plenaria. Su origen se encuentra
estrechamente relacionado con el proceso de paz centroamericano desarrollado
durante la década de 1980 y, particularmente, con los acuerdos de Esquipulas.
El propio Parlamento identifica los acuerdos de Esquipulas como el proceso del
cual surgió la concepción del PARLACEN como una instancia política permanente y
democrática de representación popular.
La iniciativa estuvo vinculada, entre
otros actores, al expresidente guatemalteco Vinicio Cerezo, quien durante su
gestión promovió la idea de fortalecer los mecanismos de diálogo y cooperación
entre las naciones centroamericanas. Posteriormente, el Tratado Constitutivo
del Parlamento Centroamericano y otras Instancias Políticas fue suscrito en
1987 por los presidentes de Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua, en el
contexto del proceso de pacificación e integración regional.
El PARLACEN fue concebido como un
instrumento para contribuir a la integración regional, promover la convivencia
pacífica, fortalecer la democracia y propiciar la cooperación entre los países
miembros. Dentro de sus atribuciones se encuentran la representación política
regional, la promoción de iniciativas relacionadas con la integración, la
participación en asuntos del SICA y la promoción de la democracia, los derechos
humanos y la seguridad regional.
Actualmente, el Parlamento
Centroamericano está integrado por Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua,
Panamá y República Dominicana. Cada Estado cuenta con 20 diputados titulares,
elegidos de acuerdo con los mecanismos electorales establecidos en cada país.
Su estructura comprende la Asamblea
Plenaria, la Junta Directiva y el Secretariado, además de las comisiones
parlamentarias encargadas del estudio y tratamiento de los diferentes asuntos
sometidos a su consideración.
República Dominicana y el PARLACEN
En el caso de la República Dominicana,
la incorporación al proceso parlamentario centroamericano comenzó con la
participación del país como observador y posteriormente evolucionó hacia su
integración plena al Parlamento.
La documentación histórica del propio
PARLACEN registra que el 26 de enero de 1998 se juramentaron los primeros
cuatro representantes dominicanos como observadores. Posteriormente, República
Dominicana pasó a formar parte de la representación parlamentaria plena del
organismo.
Un cambio fundamental se produjo con
las elecciones de 2010, cuando los ciudadanos dominicanos participaron
directamente en la elección de sus representantes ante el PARLACEN. La Junta
Central Electoral documentó en ese proceso las candidaturas correspondientes a
los cargos de diputados y suplentes al Parlamento Centroamericano y
posteriormente publicó los resultados electorales de esos representantes.
Desde entonces, República Dominicana
elige 20 diputados titulares y sus respectivos suplentes para representar al
país ante el organismo regional. La JCE ha continuado realizando y certificando
estas elecciones dentro de los procesos electorales nacionales. En las
elecciones de 2020, por ejemplo, la institución electoral certificó 20
diputados titulares y sus suplentes al PARLACEN.
Esta circunstancia reviste especial
importancia desde la perspectiva del Derecho Electoral, debido a que la
representación dominicana ante un órgano regional de integración obtiene su
legitimidad mediante el sufragio popular. De esta manera, el PARLACEN no
constituye solamente una institución de integración política, sino también un
espacio de representación democrática cuya elección está vinculada directamente
con el sistema electoral nacional.
Por ello, aspectos como la
presentación de candidaturas, la elección de los representantes, el cómputo de
los votos, la proclamación de los electos y el régimen de representación de los
diputados dominicanos forman parte de un ámbito de interés para el Derecho
Electoral.
El debate sobre su eficacia
A pesar de los objetivos que motivaron
su creación, el Parlamento Centroamericano ha sido objeto de cuestionamientos
relacionados con su funcionamiento, representatividad, resultados y utilidad
dentro del proceso de integración regional.
Desde la perspectiva de algunos
analistas, existe una distancia entre los objetivos originalmente atribuidos al
organismo y la percepción sobre su funcionamiento político.
En este sentido, José Carlos Sanabria,
analista político de la Asociación de Investigación y Estudios Sociales
(ASIES), cuestionó el desempeño del PARLACEN y sostuvo que el organismo no
habría cumplido plenamente con la función para la cual fue creado. En
declaraciones recogidas por Prensa Libre, afirmó que se había convertido
en un espacio para el “compadrazgo, el clientelismo y el favoritismo de los
partidos políticos”. También señaló que existe una percepción según la cual
algunos políticos buscan en el Parlamento un espacio de refugio debido a la
limitada atención que recibe su actividad dentro de la dinámica política
nacional.
Una valoración igualmente crítica fue
expresada por Gabriela Ayerdi, entonces coordinadora de proyectos de Acción
Ciudadana. En declaraciones publicadas en marzo de 2019, Ayerdi explicó que el
objetivo original del PARLACEN estaba relacionado con la integración de los
países centroamericanos en materias económicas, sociales y migratorias, pero
consideró que, debido a los resultados que observaba, debía analizarse la
viabilidad de su existencia.
Estas opiniones deben entenderse como valoraciones
de analistas y representantes de organizaciones de la sociedad civil, y no como
conclusiones jurídicas sobre la legitimidad o existencia del Parlamento. No
obstante, resultan relevantes para comprender el debate público que ha
acompañado al organismo desde su creación.
El alcance jurídico de sus decisiones
Uno de los principales
cuestionamientos al PARLACEN se encuentra relacionado con el alcance de sus
decisiones y con la capacidad de estas para producir efectos dentro de los
Estados miembros.
Sobre este aspecto, Alfonso Fuentes
Soria, quien en 2019 ocupó la presidencia del Parlamento Centroamericano,
planteó la necesidad de impulsar iniciativas destinadas a que las resoluciones
del PARLACEN pudieran adquirir carácter vinculante. Según declaraciones
recogidas por Prensa Libre, Fuentes Soria señaló que este sería uno de
los asuntos que se propondrían dentro del Sistema de la Integración
Centroamericana.
En otro documento publicado por ASIES,
Fuentes Soria explicó que una de las dificultades para que el trabajo del
organismo tuviera mayor incidencia en los países de la región era que sus
recomendaciones no habían logrado equipararse a las legislaciones nacionales
con carácter obligatorio.
Este planteamiento resulta
particularmente importante porque pone de manifiesto que el debate sobre la
eficacia jurídica del PARLACEN no proviene únicamente de sectores externos,
sino que también ha sido planteado desde la propia institución.
Sin embargo, jurídicamente conviene
evitar una afirmación absoluta según la cual todas las decisiones del PARLACEN
carecen de efectos jurídicos. El análisis debe distinguir entre las diferentes
competencias y tipos de actos parlamentarios, así como entre las
recomendaciones, propuestas y resoluciones del Parlamento y las obligaciones
que puedan derivarse directamente de los instrumentos constitutivos del sistema
de integración.
Por tanto, la discusión no debería
limitarse a determinar si las decisiones del PARLACEN son o no vinculantes.
También resulta necesario establecer qué tipo de acto se adopta, cuál es su
fundamento jurídico, a qué órgano está dirigido y qué procedimiento corresponde
para su eventual ejecución o seguimiento.
El PARLACEN y el Derecho Electoral
La experiencia dominicana permite
introducir otra dimensión en el análisis: la relación entre el PARLACEN y el Derecho
Electoral.
La elección directa de los
representantes dominicanos vincula el funcionamiento del Parlamento
Centroamericano con el sistema electoral nacional. La ciudadanía participa
mediante el sufragio en la selección de quienes ejercerán la representación del
país ante una institución regional.
La propia Junta Central Electoral ha
documentado de manera expresa la elección de los representantes dominicanos al
PARLACEN. En las elecciones de 2010 fueron incluidos estos cargos dentro del
nivel congresional, y en procesos posteriores la JCE ha continuado proclamando
y certificando a los representantes electos.
Esta particularidad permite estudiar
el PARLACEN desde una perspectiva electoral que comprende, entre otros
aspectos, la representación política, el sistema de elección, las candidaturas,
la proporcionalidad, el escrutinio y la proclamación de los resultados.
En consecuencia, el Parlamento
Centroamericano constituye también un tema de interés para el estudio comparado
del Derecho Electoral y de la representación política regional.
Una institución objeto de debate y
posible fortalecimiento
Las críticas formuladas por diferentes
sectores y el debate sobre el alcance de sus decisiones permiten plantear una
cuestión de mayor profundidad: ¿requiere el Parlamento Centroamericano un
fortalecimiento de sus mecanismos institucionales para cumplir con mayor
eficacia los objetivos que motivaron su creación?
La pregunta no necesariamente conduce
a cuestionar la existencia del organismo. Más bien, permite analizar cuáles
modificaciones podrían contribuir a fortalecer su función dentro del proceso de
integración.
Una posible línea de discusión
doctrinal podría orientarse hacia una mayor articulación entre el PARLACEN y
los mecanismos jurisdiccionales de la integración centroamericana,
particularmente la Corte Centroamericana de Justicia.
No se trataría de convertir al
Parlamento en un órgano jurisdiccional, pues ambas instituciones tienen
naturaleza y competencias diferentes. La discusión podría centrarse, más bien,
en estudiar mecanismos de coordinación que permitan una mejor relación entre la
representación política regional y la dimensión jurisdiccional del proceso de
integración.
Una eventual reforma en esa dirección
requeriría determinar sus fundamentos jurídicos, las modificaciones necesarias
a los instrumentos internacionales correspondientes y la distribución de
competencias entre los diferentes órganos del SICA.
Reflexión final
El Parlamento Centroamericano nació
como una expresión institucional del proceso de paz, democracia e integración
que comenzó a consolidarse en Centroamérica durante la década de 1980. Su
instalación en 1991 representó la materialización de un proyecto destinado a
establecer un espacio permanente de representación política regional.
Más de tres décadas después, su
existencia continúa generando posiciones encontradas. Mientras algunos
cuestionan sus resultados, su funcionamiento y el alcance de sus decisiones,
otros consideran que el Parlamento constituye un instrumento que puede contribuir
al proceso de integración si se fortalecen sus mecanismos institucionales.
En el caso dominicano, la elección
directa de sus representantes introduce además una dimensión electoral que
merece especial atención. La participación de la ciudadanía en la elección de
los diputados al PARLACEN convierte su representación en una materia vinculada
directamente con el Derecho Electoral y con el ejercicio de la soberanía
popular.
A nuestro modo de ver, el Parlamento
Centroamericano constituye un instrumento de integración política cuya
funcionalidad dependerá, en buena medida, de la capacidad de sus estructuras
para desarrollar las competencias que le atribuyen sus instrumentos jurídicos y
de la voluntad de los Estados miembros de fortalecer el proceso de integración
regional.
Por ello, más que limitar el debate a
determinar si el PARLACEN debe existir o desaparecer, resulta pertinente
estudiar cómo puede fortalecerse su representación democrática, su incidencia
institucional y su articulación jurídica dentro del Sistema de la Integración
Centroamericana.
